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新型土地管理事业的成长
吉林省国土资源厅 日期:2006-06-25 来源: 字体显示:

新型土地管理事业的成长

中国土地学会副理事长 中国国土资源报总编 刘允洲

今年6.25全国“土地日”,特别富有意义。

    套用霍金之语--- “时间是有开端的” ---中国新型土地管理事业也有她的“开端”,那就是1986年---人称中国土地管理史“元年”---《土地管理法》、国家土地管理局,都诞生在这一年!


    一年一度的全国“土地日”,似乎是一个土地立法的纪念日(人大常委会审议通过《土地管理法》的日子),实则为新型土地管理做为一个事业从“开端”启动的纪念日。今年的“6.25”,当我们以那个“开端”算起,不经意间岁月已逝去20年。


    20年于人,刚刚为成人不久,风华正茂;20年于中国新型土地管理事业,也是从无到有,在成长中臻于成熟,而决无衰老的迹象。中国人习以20年为两代人的年龄差。投身新型土地管理事业的人,在职的离职的,大约也就是老中青三代人。今天,当我们一起追抚这风雨兼程的20年时,感慨之余,大概不会有多少遗憾。毕竟,就一个从头做起的大事业来说,土地管理这20年的成长,是快速的、健康的,是可以使我们引以为豪的。


    1986年以前,新中国不是没有土地管理,但它不是城乡统一管理、在专门区分中独成体系的一项事业,更不具有土地利用、流转、管理的市场背景、空间,不具备自成体系的制度框架,因而决计称不上什么现代意义上的土地管理事业。而今天,一切都翻然不同了,积20年之改革与创新,历史已经发生了飞跃式的变迁。在人类社会史上,20年是微不足道的,但在中国剧变环境中成长的土地管理事业,20年却赢得了奇迹般的进步。变革与创新精神,可以说贯穿这20年,成为一条鲜明的主线。


    回想20年前,农业部管耕地、草地,建设部管城镇用地,林业部管林地……;土地使用无偿、无流动、无期限;土地家底不清,权属不明、纠纷不断;而当“大包干”与工业化、城市化在改革开放中乍然兴起之时,耕地面临急剧减少的严峻挑战。“六五”期间耕地年均减少700万亩,而1985年更是破天荒达到1500万亩!旧的土地管理方式再也不能继续下去了,新的方式与制度于是呼之欲出。只是人们没想到,新制度竟然来得这么快!一个完整的“开端”,几乎都发生在1986年---春天有中央7号文件,提出要制定一部土地法,建立一个统一城乡地政的政府管理机构,夏天就有《土地管理法》和国家土地管理局的诞生,冬天就有《土地管理法》的正式实施(1987年1月1日)。一切似乎都匆匆忙忙,7号文件两个月后就有了新法,新法审议通过一个月零五天,就有了挂牌的国家土地管理局,一封急电就召来了首任局长王先进,在北京北环中路借用了全国农业植保总站的一座小楼,就开始了一个新局的办公……。一部法,一个机构,一个近乎完美的“开端”,就这样开启了新型土地管理事业发展的新时代。


    20度春秋,20载风雨,回眸历史,尽管不无困惑、不无徘徊,新型土地管理事业朝气蓬勃地在改革创新中成长起来了。尽管土地管理事业的改革和建设还在中途,但它在全面进步中已经具备现代土地管理的全部特质,成为适应和推进社会变革发展的重要力量。


    今天,我们已经有了以法律支撑的完备的土地基本制度和管理体系,一如小苗长成参天大树,新型土地管理事业已经步入成熟期。我们有了一整套的土地法律制度,《宪法》有关条款的修正、修改,《土地管理法》的三次重大修改(尤以1998年的全面修改为著),《刑法》有关条款的制定,有关土地管理的配套法规的陆续发布,使土地管理法律有了比较完备的体系。目前,《土地管理法》又在酝酿新的修改方案,其他方面的法律空白的填补也在规划之中,土地法律法规的完善指日可待。我们有了以规划为“龙头”的土地用途管制制度,有了保护耕地、建设耕地的制度,有了土地市场、土地资产规范管理的制度,有了土地调查、土地登记制度,有了土地执法监察的制度,有了依法行政的制度。还有了一个统一而逐渐强化的管理体制,一支素质不断提高的队伍。新的制度、体制、队伍,撑起了新型土地管理事业,而年轻的新兴土地管理事业,在中国现代化建设中发挥着越来越重要的作用。


    改革与建设的整个过程是激人心弦的。认识和探索新生土地管理事业的过程曲曲折折、坎坎坷坷,并非有了20年前那部法就完事大吉了。这部法诞生不久,就发生了1992年~1993年以“开发区热”、“房地产热”形式出现的“圈地炒地潮”,不仅耗用了大量耕地,闲置、浪费了大量土地,而且拖累了银行,几乎酿成一场金融危机。而1998年新《土地管理法》颁布后,新世纪伊始又出现了滥建开发区的“圈地潮”,与此同时,房地产也炙手可热,房价出现一路飚升之势,其表现与1992年、1993年十分相似。如今,治理整顿土地市场秩序工作还没有正式宣布结束,用地扩张倾向和“以租代征”等土地违法现象,又以咄咄逼人之势向我们发起挑战。从国家土地管理局到国土资源部,20年来我们一直高举依法合理用地、严格保护耕地的旗帜,然而,违法用地、盲目用地、粗放用地和滥占耕地的现象,始终就没有消停过,两种用地方式的斗争从来就没有终止过,制度与对制度反制的搏弈从来就没有终止过。


    土地市场的培育、建设和规范,同样如此。土地进入市场不算太晚,上个世纪80年代中就发轫于上海、深圳等地,1987年12月1日,深圳还敲响了国有土地使用权出让拍卖的第一槌,其后《土地管理法》也及时作了相互修改,土地有偿使用制度改革迅速展开。不过,就在我们还来不及对土地市场作规范的时候,就遭遇了1992年、1993年土地市场的大混乱。而土地市场的不规范操作,直到现在也没完全消除。深圳“第一槌”后,经营性土地供应则长期采取协议方式,直到本世纪初才逐渐为“招拍挂”方式所取代。而房地产领域开发用地的供应,至今仍然充斥着抵制“招拍挂”的不和谐音。


    尽管不无曲折、坎坷,我们一路走来,和着改革创新与制度建设的节拍,我们还是极大地丰富了对土地管理、土地利用的认识,积累了经验,锻炼了队伍,开创了新型土地管理事业走向成熟的大好局面。这几年,土地政策参与宏观调控,土地供应成为宏观调控最重要的手段。在科学发展观的引导下,依法合理用地的理念正在深入人心,节约用地活动普遍开展。土地管理方式和管理存在的深层次矛盾,正处于新的攻坚阶段。回顾新型土地管理事业成长的20年,总结其间业已形成的基本经验,发扬不断改革创新的精神,促进新型土地管理事业的成熟化,是全面建设小康社会的需要,是党和人民的期望和要求,也是土地管理者的共同心愿,是一件十分有意义的事。遗憾的是,总结20年经验这件事还没有很好地做起来。

  
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